中華民國各屆政府省制

1.北洋政府的省制

省的行政長官原先名稱不一。至1913年1月頒布《劃一現行各省地方行政官廳組織令》后，才統一稱作民政長，其行政機關為省行政公署。民政長由中央任命，總理全省政務。開始時，不少省的民政長由都督兼任，其后，袁世凱為不使地方軍事都督控制地方行政，便逐步任命文官充當民政長，削弱都督權勢，但實效不顯。行政公署的組織機構為一處（總務）四司（內務、財政、教育、實業），機構及職官設置均較簡約，規定整個行政公署的員額除司長外不得超過60人。1914年5月頒布的《省官制》，改各省民政長為巡按使，行政公署亦改稱巡按使署。《省官制》對省行政長官的職權作了具體規定，巡按使管轄全省民政和警備、巡防武裝；依據法律

、教令得發布省令或省單行章程，但不得與現行法令抵觸；受政府特別委任監督全省財政和司法行政，考核財政和司法官吏。黎元洪繼袁世凱為大總統后，除于1917年9月改巡按使為省長，巡按使署為省長公署外，制度基本未變。省長公署的機構設置為一政務廳，下轄總務、內務、教育、實業四科，科以下又設課或股。

北洋政府時期省制中有一奇特現象，即中央政府在各省設立行政機關直接主管省內的某些重大行政業務。如1914年9月在各省設財政廳，直轄于國務院財政部，廳長由財政部提請大總統任命，廳長的職位有法律予以特殊保障，以便使他在省內行使職權。實行這一制度后，各省財政（包括稅收、行政經費、預算決算等）便直接操之于中央財政部，省只能進行監督而不能指揮其業務。1917年9月，教育部提出在各省設教育廳，使各省教育獨立，教育廳直隸于教育部。隨后，農商部亦呈請在各省設立實業廳，實行經濟行政獨立。這些制度的推行，目的在地方軍閥割據狀態下，使掌握了中央政權的大軍閥確保“國家”權力的行使。但由于這些廳的廳長，是

在地方軍閥的勢力范圍下工作，如得不到省內勢力的合作便無法在當地立足，因而機構雖設而窒礙甚多，不能達到預期目的。又加上財政與實業兩廳廳長職位均為肥缺，地方軍閥勢在必爭，常指定親信人物逼財政部與農商部向總統提名請委，有關的部實際上無法過問。

省制的另一重要方面是省立法機關。辛亥革命后各省臨時立法機關極不一致。至1913年4月，頒布《省議會暫行法》，各省遂先后成立省議會。省議會議員由選舉產生，其名額依《各省第一屆省議會議員名額表》的規定為：

直隸184奉天64吉林40黑龍江40江蘇160安徽108江西140

浙江152福建96湖北104湖南108山東132河南128山西112

陜西84甘肅56新疆40四川140廣東120廣西76云南88

貴州52

直隸省包括順天府，故直隸省習稱順直省。上表中直隸省也包括熱河與察哈爾兩地區。

選舉方法采間接選舉制，分初選與復選。初選以縣為單位進行，初選選出之人，才是真正選舉省議員之人。選舉人資格與國會議員的選舉資格相同，即：一、年納直接稅2元以上者；二、有值500元以上不動產者；三、有小學畢業以上文化程度者；四、年滿21歲以上之男子；五、在選舉區內居住滿2年者。被選人資格規定應年滿25歲以上，比選舉人之年齡要求大4歲。復選結果，由選舉監督通知當選人。當選人接通知后，應于20日內答復是否愿意擔任省議員，逾期不答，即表示不愿擔任。凡答復愿意擔任的人，即給予省議員證書，為省議員。

省議員任期3年，連選可以連任。省議員不得同時作國會議員，亦不得兼任行政官吏。

省議會每年舉行1次，每次會期為60天，必要時得延長，但最多不能超過80天。省議會開會時通常準許外人旁聽。省議會的職權有三項：一、議決權（省單行條例、省預算決算、省稅、省債、省財產的處理等），二、監督權（受理人民行政訴愿，對違法省行政長官提出彈劾，對違法納賄的省內官吏提請省行政長官重辦，對本省行政事項提出質問書）；三、建議權，包括提出行政性建議及答復省行政長官的咨詢。省議會的決議咨送省行政長官公布執行，省行政長官如認為議決不當，可于5日內咨請省議會復議；如認為議決案違背現行法律，可咨達省議會撤銷該項決議。

省行政機關對省立法機關的這種制約措施，省立法機關對此亦可進行反制約，即向國家最高司法機關提出訴訟。

1913年6月，資產階級革命派發起反袁“二次革命”，以江西省為首義地區。袁世凱一邊派兵鎮壓，一邊著手摧殘資產階級議會制度。8月6日，袁世凱下令解散江西省議會，并停止用兵各省的省議會。8日，解散廣東省議會。16日，又解散湖南省議會。“二次革命”完全失敗后，袁世凱于11月悍然下令取消國民黨籍的國會議員和各省議會議員資格，接著又因候補議員中多數為國民黨員便又下令國民黨籍的候補議員資格亦被取消，致使國會與省議會均因不滿法定人數而不能正式開會議事。

1914年1月10日，袁世凱宣布停止國會議員職務，2月28日，又下令解散各省省議會。

袁世凱死后，黎元洪在1916年8月1日重開國會后，于同月14日令各省省議會應于10月1日由各省行政長官召集復會，但各省議會并未完全恢復。即使恢復了的省議會，也往往出于地方軍閥的需要，成為他們封建割據的工具。

2.廣州武漢國民政府的省制

國民政府于1925年7月1日在廣州宣告成立后，同日即公布《省政府組織法》，全文共10條。當時國民政府僅轄有廣東一省，因而這部法律開始只在廣東實行。7月3日，廣東省政府依法成立。《省政府組織法》是革命政權初造時的第一個關于地方制度的法律，它體現了以下兩項重要原則：

黨治原則。和國民政府一樣，省政府也是國民黨領導下的政權機構，組織法第一條即規定：“省政府于中國國民黨指導監督之下，受國民政府之命令，處理全省政務”。國民黨當時是一個革命政黨，實行“聯俄聯共扶助農工”的三大政策，因而規定了黨治原則后便使得廣東省政府與北洋政府下的省政府從根本性質上區分了開來。以后，省政府組織法有所修改，但黨治的基本原則未變。1926年11月的修正條文為：“省政府于中國國民黨中央執行委員會及省執行委員會指導監督下受國民政府命令管理全省事務”，將原來的“中國國民黨指導監督”進一步具體化為“中國國民黨中央執行委員會與省執行委員會指導監督”，表明在革命迅速推進的形勢下（北伐戰爭當時已推進到了長江流域）各省情形千差萬別，有必要突出國民黨省黨部對于本省行政和政務的指導監督作用，以適應革命形勢發展的需要。

合議制原則。以前的省政府，均采用民政長官或省長的長官制，長官個人決定一切。廣州國民政府的《省政府組織法》則與前不同，規定了省政府的組織形式和決定.政務的方法均采合議制。省政府以民政、財政、教育、建設、商務、農工、軍事各廳組成之。各廳設廳長1人，聯合組成省務會議，并選舉1人為主席。這表明了省的行政長官不稱省長，而稱省主席：不是由中央政府任命，而是由省務會議就各廳廳長中自己選舉產生。由于省務會議的成員均為廳長，此外沒有不兼任廳長的成員，因而從他們當中選出的省主席便必得兼某一廳廳長，這對于后來省務日益繁忙的形勢是不適應的。于是1926年11月便對此作了修正，改省務會議為省政府委員會，由省政府委員7—11人組成，從中互選3—5人為常務委員，再由常務委員中互推1人為主席。由于省政府委員人數增加了，因而便有了不兼任廳長的委員，這便使省主席得以不兼任廳長，專職從事主席職務。在1925年7月與1926年11月的《省政府組織法》中，對于省政府委員如何產生均無明文規定，以實際情形看大多為由國民政府任命。既為任命，委員便無任期的規定，必要時由國民政府下令免職，或在主席被免職時委員連帶辭免。

廣州、武漢國民政府均處于軍政時期，依照孫中山的建國大綱，軍政時期不設立民意立法機構，因而這一時期的省制中亦無省議會制度的規定。

3.南京國民政府的省制

南京國民政府是民國政府中存在時間最久的一個政府，這一時期的省制亦有較大變化。主要有以下諸點：省政府組織法的修改、省府合署辦公制度的實行、省民意機關的建立。

省政府組織規程的修訂。南京國民政府曾多次修訂省政府組織規程，其中影響時間較久的是1931年3月23日所公布的一次。它除了和廣州國民政府時期的省政府組織法一樣，實行黨治和委員合議制外，還作了一些新的規定。

首先，組織法規定省政府委員由國民政府任命，省政府主席由國民政府就委員中指定而不是由委員互選。過去雖也在這樣做而不見于組織法。還規定在國民政府任命省政府委員后，各委員履歷交行政院，由行政院審查后決定某一委員兼任某廳廳長，提請國民政府任命。遇有廳長出缺時，行政院從不兼廳長之委員或新任之委員中決定某委員繼任廳長。按照國民黨中央政治會議第198次會議的議決，國民政府對上述官員的任命須先經中央政治會議討論通過，在官吏性質分類中均為政務官，應隨政策而進退。

國民黨當局對于兼任廳長的省政府委員比不兼任廳長的委員有較高要求。為此行政院于1933年7月7日專門制訂并公布了《行政院審查各省政府廳長人選暫行辦法》，規定廳長人選須合于下列各項規定之一：一、曾任政務官1年以上者；二、現任或曾任簡任官1年以上，經甄別審查合格得有證書者；三、對黨國有特殊勛勞，或效力國民革命10年以上而有行政經驗者；四、曾任縣長6年以上或最高級薦任官4年以上，具有特殊成績經獎敘有案者；五、曾任教育部立案之專門以上學校教授2年以上，副教授或講師3年以上，并曾任薦任官2年以上或簡任官1年以上者；六、在學術上或事業上有特殊之著作經驗或貢獻者。

其次，第一次提出現任軍職者不得兼省政府主席或委員。蔣.介石和袁世凱上臺時一樣，對軍人把持省政府深懷疑懼，故采取軍民分治之法，并的確任命了一些文職官員任省政府主席，如任命邵力子為甘肅省主席，張群為湖北省主席，吳忠信為安徽省主席、張難先為浙江省主席。但在戰爭頻頻的中國，這一做法不可能持久。根據國民政府任命命令的統計，國民黨南京政府從1927年至1949年對全國35個省共任命省主席253人次，其中軍人為190人次，占總數的75％。尤其在抗日戰爭及第三次國內戰爭期間，這種情況更多見（詳見下表(表略)）。

組織法還首次詳細列舉了省政府委員會和省政府主席的職權。規定下列事項應經省政府委員會議決：對于省行政事項發布省令或制定省單行條例及規程、撤銷省政府所屬機關發布的違背法令或逾越權限的命令或決定、關于地方行政區劃之確定及變更、關于全省預決算、關于咨調省內國軍、關于所屬全省官吏的任免等。省主席的職權是召集省政府委員會并擔任會議主席，代表省政府執行省政府委員會的決議和監督全省行政機關職務的執行，處理省政府日常及緊急事務。從以上列舉的條文看，省政府的權力均在省政府委員會，主席并無多大實權。但舊中國的政治軌道不是依照法治而是依照人治而運行，組織法上的規定是一回事，實際情形又是另一回事。由于擔任省政府主席的多半是在民國政治上有重要地位或在某一地區歷史上已形成獨攬一切的局面，故他能凌駕于其他委員之上。省政府委員按任命程序雖是由國民政府決定，但很多是由省主席保薦，或在正式任命之前先征得省主席的同意。省政府的議政固然應在省政府委員會議上作出決定，但省主席個人的意見對會議的決定有重要影響，尤其因為會議一般并不采取表決方式而是討論協調方式，在這種情形下省政府主席自然更能以自己的意見作為會議的意見在全省推行。所以，名義上的合議制實際上已成為長官制。

省府合署辦公制度的實行。合署辦公制度是國民黨政府企圖解決省政府機構龐雜、多頭并行、效率低下的弊端。北洋政府時期，中央各主管部直接在各省設立只對中央負責、不受省行政干預的廳，這種廳在國民政府時期雖已不復存在，但省政府所屬的業務部門（一般為民政、財政、教育、建設四廳），都要接受中央相應的主管部的命令并付之實行，實行后再向主管部報告，廳已成為部的直屬機關，縣的局（科）則成為廳的直屬機關，失去了省、縣兩級政府的作用，蔣.介石認為這樣一來，“遂使省府與縣府，不克層層節制，頓失以身使臂，以臂使指之效”①。這是國民黨當局從行政的角度考慮采取省府合署辦公制度的原因。更重要的是，國民黨還從現實政治出發。當時，國民黨正全力對工農紅軍進行“圍剿”，認為現行制度不利于加強對基層的統治，“頭重腳輕，基礎不固”、“治官之機關太多，而治民之機關太少”，解決的辦法“首在縮小省府的編制擴大縣府的組織”，同時令省政府各廳辦公處所集中，一切文書均由省府秘書處總收總發。他們認為如此“合署辦公”，便可節省開支，提高效率。這便是省政府合署辦公制度的由來。

這一制度先在江西、湖北、河南、安徽、福建“剿”共戰爭最激烈的五省試行。1936年5月，行政院通令全國一體實行，規定省政府的秘書處、民政廳、財政廳、教育廳、建設廳、保安處應一律并入省政府公署內合署辦公。如房屋不足，至少須先并入民政廳及保安處，同時擴建省政府公署，以使各廳并入，省政府所屬機關，除上述各廳處及呈準行政院特許設置者外，應分別裁并或盡量縮小，節余經費應悉數撥增各縣行政費。

從行政學角度看，合署辦公不失為減少開支、提高效率的一種具體方法，但因國民黨是由多種政治勢力混合的反人民集團，政府各機關分別為私人所把持，它們雖奉命實行合署辦公，而人員并未裁減，經費亦減不下來，相反由于規定各廳處均要搬進省政府集中辦公，便興建土木；又由于文書集中到秘書處總收總發，各廳處上呈下令的文書均要經秘書處一一判行，秘書處事務空前繁忙，不得不增加其員額及經費。合署辦公制度就這樣走向了創制者愿望的反面。

南京國民政府時期的省“民意”機關。南京國民政府成立后，長時期未對成立省民意機關作出籌劃。直到1938年國民參政會成立后，不斷有參政員對此提出意見，國民參政會并正式作出決議，國民政府才決定各省設立省臨時參議會，于同年9月26日公布了《省臨時參議會組織條例》。

省臨時參議會參議員須具有下列兩種資格之一：甲、具有本省籍貫并曾在省內公私機關或團體服務兩年以上著有信望者；乙、曾在省內重要文化團體或經濟團體服務2年以上著有信望者。各省臨時參議員名額不等，多者50名，少者20名，在省臨時參議會組織條例中有規定。省臨時參議員不是由人民選舉產生。各縣可在本縣居民中根據前述兩種資格中的甲項，按規定名額遴選出候選人交省政府。省政府與省黨部可在本省文化團體和行政團體中根據前述兩種資格中的乙項，按規定名額的一倍遴選出候選人。各省政府將上述兩種候選人名單呈報行政院，轉國防最高委員會議決。國防最高委員會也可在省呈報的名單以外提名，但這種提名的人數不得超過該省參議員總數的2/10。名單由國防最高委員會常務委員會最后審定，以國民政府名義公布。省臨時參議會設正副議長各1人，由行政院從參議員中提名，經國防最高委員會決定。由上述參議員的產生方法可見內政府遴選的省臨時參政會必不是真正的民意機關。

省臨時參議會的職權根據字面上的規定，對省政府重要施政方針有決議之權。許多省的參議會認為議決施政方針如不了解財政預算決算，則施政方針便脫離實際，因此要求增加省臨時參議會有議決財政預決算之權。意見反映到國防最高委員會，答復是省臨時參議會原屬臨時性質，其職權原有規定，不必再作規定。后來，行政院將省預算編入國家預算之中，就更不是省臨時參議會所能議決的范圍了。省臨時參議會還有對于省政府興革提出建議之權和向省政府提出詢問權。1942年3月以后，省臨時參議會又增加了選舉本省出席國民參政會參政員之權。

1944年12月5日，國民政府又公布了《省參議會組織條例》，其內容與省臨時參議會有不少不同。省參議員采取間接選舉法，由縣（市）參議會各選出1人組成，不再舉行一省范圍的復選，亦不必經國防最高委員會的審定。省參議員任期由原先的1年改為2年。增添了罷免的條文，規定“省參議員得由原選舉之縣市參議會參議員過半數出席，出席人數三分之二議決罷免之”。省參議會的職權除保持了原先的建議權、詢問權，聽取施政報告之權以外，原來的決議權（“省政府之重要施政方針，于實施前，應提交省臨時參議會決議”），改為“議決有關人民權利義務之省單行規章事項”和“省政府交議事項”，失去了對“重要施政方針”的決議權。新頒布的這份組織條例還增加了行政院對省參議會嚴厲制裁的條文，規定“行政院院長對于省參議會之決議案，認為有違反三民x主義或國策情事，得提經行政院會議通過，呈請國民政府予以解散，依法重選”。依照資產階級三權分立制度，行政雖可制約立法，但它也必須接受立法的反制約，即立法機關被解散以后，重選產生的立法機關應以表決方式審查行政的決策是否正確，如認為不正確，行政應即辭職。這就是意味著行政在作出解散議會的決定時，必須同時準備接受新產生的立法機關的檢驗。而在上述這份省參議會組織條例中，卻沒有規定后一種制約程序，因而使民意機關得不到保障。